陈曦 宋鹭:美国智库与政党之间存在天然联系
2017年08月10日 07:54 来源:《中国社会科学报》2017年8月10日第1267期 作者:陈曦 宋鹭

  【核心提示】随着美国政治和社会不断发生变化,智库与两党政治的关系有可能会更加深入。作为一支不可忽略的社会力量,智库正在用其思想和行动力潜移默化地改变着美国的政治,这也是研究美国两党政治不能回避的因素。

  智库,又被称为思想库或智囊团。智库这一概念原本是指军事人员和文职专家聚集在一起制定战争计划或军事战略的环境,后来逐渐转变为从事国内或外交政策问题研究的组织。

  目前,美国智库不仅在数量上远超其他国家,在政策影响力和智库研究成果质量上也占据着优势,在全球智库综合排名前十名中,美国智库就占了六席。美国智库在政策制定上有强大的影响力,不仅在一定程度上塑造着美国的国内政治格局,对美国外交政策的形成也是影响深远。尽管有关美国智库的研究已经不计其数,但是针对智库到底与美国两大政党有什么关系,如何影响美国这两个政党并最终转化为政策等问题却一直没有明确的解释。美国智库与两党政治一直有着紧密的联系,并且这种联系在不断加深,智库是分析美国两党政治时不可忽视的因素。本文尝试从智库与政党的天然联系、智库参与选举过程和智库参与政策制定三个方面进行分析。

  智库与政党的天然联系

  美国智库与政党之间存在一些天然的联系,构成了智库与政党之间密切互动的基础。这些联系主要指智库本身的政治倾向、智库的经费来源和智库与政党间的人员流动。人们普遍认为智库应当具有保持研究的自由性和独立性,不受具体利益驱使,不负责政府运作,以各种方式争取公共利益等特点。但是,在智库的实际运行中,完全的独立性是不可能实现的。智库需要筹集足够的资金维持自身正常运转,并且智库最终希望达到的目的是影响政府的政策制定,这就不可避免地受到一些利益的驱动或是做出有倾向性的判断。在美国的两党政治模式下,即便是自称为最独立公正的智库也会与政党之间保持或多或少的联系。有资料显示半数以上美国智库都有明显政治立场,且与政党之间建立了天然的联系。《全球智库报告2015》显示,2014年的统计结果表明,39%的美国智库可以归为独立型,32%为民主党型,23%为共和党型。例如,著名的智库美国传统基金会就向来持保守主义立场,因此一直比较坚定地支持共和党。

  美国智库和两党之间的联系与智库经费来源也有着千丝万缕的关系。可以合理推断的是在20世纪70年代以后,这种联系很有可能在不断加深。这是因为早期的智库是在原有的党派分赃制度饱受诟病,官僚系统和社会改革全面启动的背景下兴起的。智库扎根于社会,经费来源比较多元,私人资本和公共资金均有投入。但是,20世纪70年代后美国智库数量迅速增加,规模也在变大,主要智库的预算更为庞大。智库的资金来源从大型基金会和公共财政逐渐转向私人资本和政治利益集团。

  鼎鼎有名的美国智库加图研究所最初的出资人是石油大亨柯克兄弟,此后的资金来源也主要来自私人资本。柯克兄弟是非常典型的共和党,政治主张明确。所以有观点认为加图研究所虽然一直标榜是自由主义,但也提出过不少保守主义倾向的政策建议。但是,也不能因此判断智库就一定会受到出资人的影响。还是以加图研究所为例,加图研究所就曾为了维护研究独立性,避免被股东政治主张左右,拒绝了柯克兄弟后来回购另一位研究所成员股份的要求。

  智库和政党之间的关系还表现在彼此之间的人员流动中。虽然智库与政府之间的“旋转门”常常被提及,但是其背后与政党的关系却往往被忽略。美国的两大政党民主党和共和党没有中央领导机构,没有统一权力中心,这种松散的政党制度使智库有发展空间,也使智库人才供给成为美国政府的后盾。美国政党的特点为智库学者和政府官员之间“旋转门”提供了最直接的体制内推动力。比如,民主党总统肯尼迪和约翰逊就选择了当时持凯恩斯主义的布鲁金斯学会作为经济顾问,而共和党总统尼克松和福特则选择了坚定信奉自由市场的美国企业研究所。

  智库参与选举过程

  选举对于美国的两个主要政党来说是最重要的一件事。民主党和共和党在国家政治生活中,通过竞选总统职位和议员席位的方式轮流控制着国家政权。可以说,美国政党的主要功能就是进行选举,其组织运行机制都是围绕竞选而展开。但是随着选举制度的变迁,政党已经不再是唯一为候选人提供坚实支撑的后盾了,一个管理选举事务的竞选组织变得日益重要。在这样的背景下,选举固然还是最关键的环节,但是由于以“政党为中心”的选举时代已经过去,其他社会力量的介入开始变得越来越重要,智库的意义也凸显出来。

  智库参与选举过程,一方面是为了最终选出能够倾向或采纳自己政策建议的总统或议员,另一方面也是为了扩大自身的影响力。两党议员以及总统候选人同样需要智库的帮助,为了赢得选举,他们需要研究机构作为智囊。但两党都没有自己正式的政策研究机构,所以聘用专业的智库政策专家咨询,听取专业意见,对于总统组阁的这段时间会非常重要。如今,智库为参加竞选的候选人出谋划策或者针对竞选进行专门研究已经是很常见的现象了。这也成为智库渗入两党政治中的一个重要方面。在这样的情形下,即便很多研究都强调智库是为了公共利益,必须保持独立性,恐怕也难以否认智库在参与竞选的过程中选择为哪一党效力,终究还是带有政治上的倾向性以及利益上的考量。不过,通常来说,这些智库参与选举过程最终还是以政策为导向,研究相对中立。

  还有一类智库可以被定义为是鼓吹型智库。这一类智库类似于政党智库,尽管在组织上与特定政党或政党领导下的政府资金并无直接关联,却在与竞选相关的活动中扮演重要角色。鼓吹型智库是从意识形态观念出发,在特定政治立场指导下做出政策主张,这就使其与政党之间的联系变得非常紧密。民主党就充分利用了鼓吹型智库能够为选举带来的积极影响。1994年,民主党在国会参众两院的选举中落败,2000年和2004年的总统选举中告负。这样的挫折让一些民主党人决心利用支持一个由智库和鼓吹团体组成的网络——“民主联盟”与实力强大的保守派智库展开竞争。“民主联盟”资助了不少机构和组织参与竞选的全国性辩论。这些都为后来2008年的总统选举中奥巴马获得胜利打下了一定的基础。不仅如此,智库除了要为选举打前站,还要为大选之后的过渡时期做好铺垫。在美国大选之前,民主党的团队就一直在为奥巴马执政做准备,这个团队中就活跃着智库的身影。华盛顿的智库美国进步中心总裁约翰·博德斯塔就是团队的主要领导者。美国进步中心就是一个“辅佐”民主党的机构,政治立场非常明确。至少从这个案例中可以看到,智库与政党是可以处在非常一致的位置上的。

  总的来说,美国智库能够参与到两党竞争最激烈的选举过程中并发挥作用。智库选择支持与自己立场一致或有利于自己未来前景的政党,也有可能是智库本身就依托于政党的支持。两者的关系在美国特殊的两党制背景下可以实现一定程度的相辅相成。

  智库参与政策制定

  美国智库与两党政治的关系最主要的还是反映在参与政策制定上。参与国内公共政策以及外交政策的制定向来是智库的本职工作,因此,研究智库在制定政策过程中是否受到两党政治影响或对两党政治产生影响颇为关键。虽然无法仅凭智库为政府决策做出了什么样的贡献来判断智库是不是和某个政党站在一边,但是不能排除智库在制定政策时可能会受到与政党相关的政治立场影响。此外,一旦某一个政党上台后,总统和总统的班底会倾向于通过向固定的顾问班子和智库团队咨询获得政策建议。在这里,总统及其班底是不是更愿意选择听取与本身政治立场一致的智库意见就很值得注意了。在美国,几乎所有具备一定规模的智库都有某种或与政府或与国会,甚至与军方相关的背景,例如兰德公司、威尔逊中心、大西洋理事会等。但是如果以直接影响总统及其幕僚决策的程度作为衡量智库表现的标准,那么,就绝不能忽视智库与执政党之间的关系。美国传统基金会成功影响了里根政府的政策就是一个经典案例。

  美国传统基金会作为保守派智库的典型,与共和党一直有较为紧密的联系。早在1979年10月,距离下一届美国总统竞选还有足足一年多的时候,传统基金会董事会就提出了要为新政府编撰长篇政策建议的想法。传统基金会判断共和党候选人是罗纳德·里根,并且当选概率很高。在这样的预测下,传统基金会斥巨资编撰了《领导人的职责:一个保守派政府的政策管理》。这份报告提出了2000项具体政策建议,事无巨细地覆盖了美国国家政治、经济、外交、军事等各个方面。果然如传统基金会所预测的那样,里根成功当选为总统,并且对这份政策文件非常重视,被《纽约时报》认为是“里根团队的指针”。最终,这份报告中的政策建议有60%得到了落实。传统基金会还趁热打铁,在里根的第二个任期前推出了第二部《领导人的责任:继续保守主义革命》。这份报告细化了前作中的内容,把美国推向了更强的保守主义方向。

  从这个案例中能够得出的结论是,智库想要在最大层面上影响政策的走向甚至整个国家的战略布局,需要对政党的立场有极其准确的把握。与此同时,智库与政党或明或暗的联系可以使智库更好地判断如何服务于执政党领导下的政府。另一方面,政党对于与自己政治立场接近、远期目标趋同的智库也会格外青睐,让其提出的政策建议有更大机会渗透到实际政策制定和决策中。

  值得注意的是,并不是所有的智库都会愿意通过与政党的政治立场保持一致以影响政策制定。美国还是有相当一部分智库坚持极强的非党派性。例如,美国布鲁金斯学会一直定位自己为非党派机构和追求公民价值的成员,避免和政府保持过于亲密的关系,影响研究独立性。如果其研究人员在学会工作时还具有政府部门的职位,学会会要求学者暂时离开。这样的例子说明,智库影响政府政策是有多种途径和方式的,影响两党政治只是其中的一个方面,并不能仅仅从这一个角度了解智库的运作模式。

  通过上述分析,可以得出的基本结论是,智库对于两党政治能够产生重要的影响,同样政党的势力也会深入到智库运作的各个层面。随着美国政治和社会不断发生变化,智库与两党政治的关系有可能会更加深入。作为一支不可忽略的社会力量,智库正在用其思想和行动力潜移默化地改变着美国的政治,这也是研究美国两党政治不能回避的因素。

  (作者单位:中国人民大学国际关系学院;中国人民大学国家发展与战略研究院)

责任编辑:常畅
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