完善应急管理制度 筑牢应对重大疫情“四道防线”
2020年02月27日 03:20 来源：《中国社会科学报》2020年2月27日第1874期 作者：张强
此次新冠肺炎疫情已经成为我国2003年SARS以来面临最为严峻的一次公共卫生事件。正是由于此次事件具有非常广泛、甚至是影响全球的冲击力，全域性威胁程度、不确定性和紧急性均为凸显的特征对传统的应急管理体系提出了巨大挑战；与此同时，具备高度不确定性和复杂性的应对过程也进一步放大了常态治理中的不足与短板，这将对基本的社会治理产生重要且深远的影响。疫情发生后，各类组织特别是各级政府的反应也许会异于常态下的行为，但不会偏离本身的行为范式。换言之，所有组织和个体的行为总是限定在社会制度和相关体制的有限范围内，并在疫情的压力下，以最为直接和本质的方式释放出来。因此，此次疫情应对就提供了深入探寻我国应急管理以及社会治理体系的现实场域。在此，我们需要思考的是在巨系统的复杂震荡中找到面向未来的发展变革的根本思路。
对于疫情防控，根据全球应对SARS、埃博拉病毒、中东呼吸综合征冠状病毒的经验来看，我们不难构想应对体系中四道防线的建构。第一条防线是针对病毒感染者的诊疗体系，有效而且及时的诊疗体系是抵御疫情的基础性重要环节，但实际上能否迅速建立知识体系应对这种高度的不确定性，与现有的医学科学能力高度相关，通常疫苗等有效诊治手段都会滞后于疫情应对实践。第二条防线是病案识别与追踪系统，只有及时发现、准确诊断和追踪病案，才能有效阻断传播路径。在这一层面上，一方面需要疾控体系的行之有效，能够快速识别感染者并确定传播路径，这也是这条防线中的技术瓶颈。另一方面，还需要社会层面的全面响应与配合，能够依法守规地报告行为路径。第三条防线是社区防控。社区是风险治理单元的重中之重，遏制疫情的重心就是控制社会人群的流动。此次疫情对于我国自20世纪单位制被打破之后的社会网络状态是一次重大考验，如何针对非社区性的小区、非小区化的老旧居民区、自然分布的农村社区建构一套横到边纵到底的有效体系并不容易。与此同时，社区治理的人员来源、工作能力和生态体系都是需要考量的复杂因素。第四条防线是社会支持系统。在危机中，人们的基本生理需要和精神状态都是有机融合的存在，因此社会支持系统包括的不仅是硬件性的水、电、气等基础设施运行以及衣食住行、就业等生活生产支撑系统，还需要面向个体的防控及免疫能力建设、心理支持、公共沟通等软性系统。这两个系统构成相辅相成、缺一不可。
要实现四大防线的有效构筑，还需要一条主轴，即完善的应急管理制度。疫情的不确定性和长期性无疑会带来很多公共治理的新生问题和峰值需求，势必会触及众多治理行为的边界，如疫情的公布、封城等严控手段的实施、党员及公务员体系的激励与管理、物资的及时筹集调运、社会力量的参与等一系列具体挑战。在生死攸关的时刻，是否建立了既恪守基本原则又具备适应能力的法律与政策供给系统会极大地影响局面的变化，特别是在我国这样的国家制度下，这一条可能成为最为决定性的基础，会影响制约四条防线的全面建设。也就是说，建构应对重大突发事件的能力，需要的不仅是科学能力的增进，更为紧迫的是治理能力的持续完善和治理体系的战略重构。近来，国内外各界常常关心的问题是，为什么在经历了2003年SARS、禽流感以及2008年汶川地震、2013年芦山地震一系列巨灾的惨痛教训之后，我们依然会面对如此严峻的应对之困？到底是什么遏制了自上而下的体制动员能力。对此，可从四大防线角度作一具体分析。
第一条医疗诊治防线，显然面临着治疗方法的有效性和患者需求的峰值性。面向不确定性病毒诊疗的科学体系对我国既有的医疗能力和国际协作网络都是考验。这一挑战与我国长期以来的医疗资源高度集中化、分级诊疗机制实效性低以及医护人员配置的不足有关，社区卫生中心及普通医院不具备相应处置能力，也不为患者所接受。之前湖北的应急演练都是针对小规模的输入性情景，基本没有在制度层面对重大公共卫生事件情境进行过规划，如果没有紧急启动的火神山、雷神山医院及方舱医院建设和对口支援行动，很难想象湖北的疫情发展势头能够得到有效遏制。
第二条公共卫生防线，相对成熟的卫生防疫体系有待建立，与应急管理体制的衔接机制亟待探索。近年来国家加大对卫生领域的投资，但其重心并不在构建卫生防疫和应急体系。SARS之后卫生体系有很大进展，逐步建立了覆盖城乡的三级医疗卫生服务体系，比较集中的体现还是在提高医疗技术能力和医疗质量层面，例如此次病毒的检出和基因测序都非常快。然而，对公共卫生体系的投入还未受到重视，疫情信息发布、疫情防控物资调度等职能相对独立的卫生防疫体系尚未建成，也没有与变革中的应急管理体制有效衔接，这也进一步导致了此次CDC（中国疾病预防控制中心）机构定位和职能发挥备受质疑的局面。
第三条社区治理防线，在相对薄弱的社区治理基础上实现非常态下的社区防控并保障社区基本运行难上加难。社区治理是长期以来我国面对的一个治理难题。单位制打破之后社区作为最基础的治理单元备受重视，但始终面临缺人、缺钱、缺物、缺机制的窘境。近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，在全天候封闭社区管理的要求下，即便有了在职党员的双报到，社会工作者、志愿者的倾情加入，防控人力、装备物资、管理工具和方法等还是会出现全线告急，很难持续保证防疫与社区基本生活之间的有机融合。
第四条社会支持防线，多元主体的统筹机制和应对重大突发事件制度设计不完善使得非常态下的巨系统难以良性运行。重大突发事件对整个社会的运转按下了暂停键，带来一系列的链条性复杂冲击。这是一个巨系统的统筹应对，如果不能激活市场和社会组织等多元的社会力量，很难想象单一的公共服务系统能够独撑大局。如何有机统筹社会力量，做好需求评估、物资调运和公共风险沟通也已成为重疫区应对中的“堰塞湖”，受到社会各界高度关注。从个体角度而言，近年来公共卫生意识无疑没有发生根本变化，以至于在大流通时代下个人卫生、饮食、交往习惯往往潜藏了加速危机的风险。从这一防线建构状态不仅可以看见一些政策管理者的治理能力缺失和短视，更可以透视出社会影响评估、社会力量动员、应急物流、社会公众宣教等方面的应对制度设计仍缺乏建构。
不难发现，坚守四大防线需要重大突发事件应对制度的有效供给。在本次疫情的冲击下，卫生应急体系暴露出一些短板，表现出应急准备不够充分，一些地方政府也出现不确定性的治理失序。这一点并不能简单地视为局部区域的能力缺失，而是要从基础层面进行反思，那就是从上到下的单一线性治理思维影响着不确定性的应对行为。我们的应急管理思维还未能从过去的预案制、中心化的战略定位向以情境化、多元参与为核心的风险治理转变。在中国这种多层级、多差异的巨型发展中国家，上上下下的不同层级机构自上而下地线性执行一个组织目标，在不确定性的危机情境下就会带来基层政府的适应性能力缺失，相对集中的行政权的使用和行政资源的调用就不能及时有效地响应瞬时的疫情变化和多元的社会需求。在这一情形下，中央层级势必需要强力介入，但如果仅仅依赖管制的强制性，而不能及时供给地方政府的适应性学习能力需求，不仅会导致基层政府体系失效，还会造成社会公信力的缺失，带来系统性的治理风险。
综上，在高度不确定性的重大突发事件情境下，传统的以预案为中心、强化政策执行的治理体系不能有效发挥作用，只有完善应对制度设计，提高疫情情境下地方政府的韧性和适应性决策能力，激活社会力量的多元参与，夯实社区的风险应对能力，才能真正坚实地建立起应对疫情的四道防线。这也是党的十九届四中全会明确的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公共参与、法治保障、科技支撑”社会治理创新格局在重大突发事件应对中的具体体现。
（作者系国家社科基金重点项目“中国应急决策机制与公共危机管理的运作机制研究”负责人；北京师范大学风险治理创新研究中心主任、教授）
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