曹堂哲:国家治理新形态——全面实施绩效管理
2017年11月28日 08:18 来源:《中国社会科学报》2017年11月28日第1340期 作者:曹堂哲

  2017年10月18日,在十九大报告中,党中央提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。这标志着“全面实施绩效管理”已经上升为新时代中国特色社会主义的新思想、新方略、新举措。全面实施绩效管理包括绩效管理理念全面、绩效管理对象全面、绩效管理覆盖全面、绩效管理过程机制全面、绩效管理支撑体系全面等内容。

  新时代国家治理形态

  “全面实施绩效管理”是一种政府运行形态和国家治理形态。它将经济、效率、效益、公平等绩效理念和绩效原则贯穿在政府工作的各层次、各类型、各环节,建立“结果导向”的绩效生成机制,形成可测量、可评价、可考核、可报告、可问责的现代化政府。立法、监察等国家权力分支以及人民对政府的绩效进行审查、监督、监察、问责,最终形成以“人民为中心”、“人民满意”的理性、透明、回应、合法、责信的现代国家治理体系。

  在历次党的代表大会和中央全会的决议中,对绩效管理的提法经历了 “绩效评价”、“绩效管理”、“全面绩效管理”三个阶段。十六届三中全会在推进财政管理体制改革中提及“建立预算绩效评价体系”。十七届二中全会提出,“推行政府绩效管理和行政问责制度”,“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。党的十九大进一步提出“全面实施绩效管理”,不仅是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是一项具有长期性、持续性的战略议题。

  避免“唯结果论”

  全面实施绩效管理包括以下几个方面。

  第一,绩效管理理念全面,即绩效理念应贯穿在政府工作的各层次、各类型和各环节。现代政府的绩效观以结果为导向,这里的“结果”不仅仅是政府的“产出”,更是政府产出符合“以人民为中心”理念的程度、符合“人民满意”标准的程度以及增加人民获得感的程度。这意味着需要以结果设定政府的工作方向、评判政府的产出、重塑政府的流程、规范政府的行为、配置政府的投入。因此,要避免“唯结果论”,避免用结果驱动过程、用结果重塑流程、用结果规范行为。

  第二,绩效管理对象全面,即绩效管理对象要全面覆盖政府的各项活动。绩效管理对象的内容和形式囊括了政府预算绩效管理、战略绩效管理、组织绩效管理、个人绩效管理,还包括人大的预算绩效审查和监督、监察部门的效能监察、人民群众评议政府、绩效审计等。其中预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是政府绩效管理的基础和支柱。

  第三,绩效管理内容全面。绩效管理是一个完整的循环系统,一般由绩效计划、绩效预算、绩效合同、绩效监控、绩效审计、绩效报告、绩效评价、绩效结果运用等环节构成。全面实施绩效管理意味着要建立从绩效目标、绩效监控、绩效评价到绩效结果运用的全过程闭环机制,使绩效管理完整地循环起来。其中,绩效评价贯穿绩效管理的始终,是绩效管理的基础和心脏。

  第四,绩效管理主体全面。绩效管理是一个多主体、360度全面参与的国家治理活动,根本是要以人民为中心。国家行政、立法、司法和监察权以绩效为公约数,按照绩效管理的要求各司其职,确保国家权力运行决策科学、执行到位、监督有力,共同提升国家治理能力。

  加强绩效文化建设

  自十六届三中全会首次提出建立预算绩效评价体系以来,特别是2011年6月监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》以来,我国地方政府及其部门绩效管理、行政机构绩效管理、专项工作绩效管理、财政预算资金绩效管理取得了长足的发展。目前,我国政府绩效管理实践中主要存在“多部门”协同困难、“多对象”叠床架屋、“多标准”难以整合等困境。如何破解绩效管理“碎片化”的难题,实现“全面实施绩效管理”成为中国特色社主义新时代政府绩效管理制度深入推进急需解决的总体性问题。

  基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一论断,按照新预算法和建立人民满意的服务型政府的要求,从实际条件和现有基础出发,我国推进全面实施绩效管理的合理、有效、可行的路径,应该是在全面实施预算绩效评价的基础上,全面实施预算绩效管理,并以此为切入点全面实施绩效管理。

  第一,加强组织领导,完善顶层设计。要加强党的领导,强化预算绩效管理部门的权威性和统合能力。可借鉴美国联邦政府管理与预算办公室(OMB)模式,尽快制定全面实施绩效管理的法律、法规;同时制定规划,以预算绩效管理部门为主导,通过建立全面实施预算绩效管理机制,推动政府和国家各个层面全面实施绩效管理。

  第二,整合绩效管理的对象,提高绩效管理覆盖面。从全面推进一般公共预算绩效管理,走向全面推进预算绩效管理。从全面实施项目支出绩效管理、转移支付支出绩效管理、政策支出绩效管理,走向全面实施部门整体支出绩效管理。并以部门整体支出绩效管理为纽带,融合政府战略绩效管理、组织绩效管理、个人绩效管理;将绩效督察、目标考核、绩效审计、效能监察、预算绩效审查和监督连接成整体。在对象覆盖全面的基础上,逐渐提高绩效评价的覆盖率,进而提高绩效管理的覆盖率,实现重大战略与重大政策绩效管理全覆盖以及部门绩效管理全覆盖。

  第三,扩大参与主体,形成全面实施绩效管理新格局。全面实施绩效管理,应注重完善行政系统内部主体与行政系统外部主体的协同机制,扩大主体参与渠道。保证党委政府绩效督察、预算部门自我管理、财政部门监督管理、人大预算审查监督、人民群众评议政府、国家审计机关绩效审计、国家监察机关效能监察等多元主体和多种形式的协同与衔接,形成全面实施绩效管理的新格局。

  第四,以预算过程为纽带,完善绩效管理机制。预算过程是政治过程、政策过程、行政过程的纽带,预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,它从资金配置和利用的角度为其他形式的政府绩效管理奠定了基础、提供了支撑。预算绩效管理不仅是全面实施绩效管理的抓手,也是贯穿政策、预算、公共服务和人民满意的红线。在进一步完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制的基础上,以结果为导向,以建设人民满意的服务型政府为宗旨,以绩效目标和指标的设定为“公约数”,进一步推进预算绩效目标全公开。在部门整体层面全面实施绩效审计和绩效问责,全面开展绩效审查和监督,订立服务公约,全面引入人民满意标准。

  第五,完善绩效管理基础设施,提升绩效管理能力。进一步整合绩效管理政务平台,引入大数据、云计算、人工智能等现代信息技术,建设全面的绩效管理数据和信息平台。全面加强绩效文化建设,将绩效文化作为以人民为中心的发展观的重要组成部分,将绩效文化作为建设人民满意的服务型政府的重要理念。全面加强绩效管理专家咨询库建设,协调推进绩效管理与财政体制、行政体制改革,深化政府会计制度改革、中期财政规划改革、公共支出管理改革,为政府绩效管理提供基础和支撑。

  今后一段时间里,要深化对“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一论断的认识,以全面实施预算绩效管理为抓手,推动全面实施绩效管理,最终实现以“人民为中心”的国家治理。

  (作者单位:中央财经大学政府管理学院、北京大学公共管理研究中心)

责任编辑:张月英
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