王宏伟:构建有序的救灾社会动员机制
2017年09月27日 08:54 来源:《中国社会科学报》2017年9月27日第1301期 作者:王宏伟

  重大灾难发生时,完全依赖政府的传统救助方式具有一定的局限性,社会动员是推进救灾的有效方式之一。“5·12”汶川地震、青海玉树地震、雅安地震、“8·8”九寨沟地震等,都说明了社会动员对救灾的重要作用。政府和社会公众的密切合作本可以形成应对灾难的巨大合力,但是由于政府的控制倾向与公众对志愿精神的追求存在差距,可能会在一定程度上影响灾难社会动员的有序进行。

  以政府为主体转向政府与公众合作

  动员原为军事术语,主要是指部队的临战准备活动,是为出师作战而进行的最后发动,将士气、状态调整到应战的最佳水平。随着社会的发展,动员逐渐被运用于非军事领域,政府、组织或个人等通过宣传、号召、组织活动动员社会公众实现特定的目标。灾难发生时进行的社会动员是“政府和社会组织等在面临重大灾难的时候,通过行政系统与民间渠道,以各种有效手段来激发全体社会组织与个体行动起来,并通过各种途径汇集社会资源与社会力量,积极参与到救灾活动中去的社会过程”。

  最初,社会动员主要以政府动员为主,即政府通过行政命令对社会公众进行动员,从而使抗灾间接变成一项政治任务。这种方式效率较高,能在较短时间内聚集某个地区甚至全国的资源应对灾难。随着时代和公众观念的改变,公众对政府进行社会动员的响应不再仅仅源于行政命令,还包含了公众本身的利他主义精神。重大灾难唤起了公民角色的扩张,人们会自发开展救援与捐赠行动,显现出与政府合作共渡难关的愿望。从本质上看,这是灾难所引发的紧急一致性。所以,当前救灾社会动员的模式转变为“政府对社会公众动员+社会公众自发动员”。

  救灾社会动员的主要目的是实现应急需求与资源供给的对接,对接的方式主要有两种。一种是以政府为桥梁,政府不仅直接满足受灾公众的应急需求,也代表受灾公众向其他社会公众提出应急需求。另一种是受灾公众与其他社会公众的直接对接。但在现阶段,即便在这种对接方式中,政府也不可缺位。否则,很容易出现受灾公众接受捐赠、援助的数量和质量不同造成苦乐不均,进而引发社会矛盾与冲突。可见,自发不是无序。因此,政府要担负起社会公平守护者与公共安全供给者的责任,引导受灾社会动员有序进行。

  公众动员由汇集转向有序

  在玉树地震中,广东省数百名消防官兵长途跋涉赶往青海救援,却因为严重的高原反应只能返回。其实,由于震中结古镇是一个狭长的山谷,作业面狭小,容纳不了太多的救援力量,西藏、四川、甘肃等临近地区有着丰富高原救援经验的救援队伍足以应对玉树地震。这充分说明在灾难救援中,多未必意味着好,场面大未必意味着效率高。所以,雅安地震、九寨沟地震发生之后,政府根据对灾情及其演进的评估,按照由近及远的原则,动态、有序调派应急队伍。同时,让与灾区相邻地区的应急队伍做好准备,根据救援的实际需要,再决定是否前往灾区救援。可见,即使是以政府为主体的社会动员,也需要有序性。政府可通过行政命令快速调整社会动员,实现有序性。但这一方法对社会公众自发形成的救灾力量不是十分有效,反而可能降低公众的志愿热情。

  社会公众的自发动员主要表现为两个方面:一是向灾区捐款捐物;二是向灾区提供救援服务。在捐赠中,无序问题主要表现在捐物方面。有的公众捐赠的物品针对性不强,如向4月寒冷的玉树地区捐赠用不到的旅游帐篷。这不仅增加了运输的成本,也加剧了交通的压力。有的公众捐赠的旧衣被不符合卫生要求,导致清洗成本高于原物价格。类似的问题在国内捐赠和国外捐赠中都曾出现过,例如汶川地震和“9·11”事件。社会为受灾公众捐赠了一些不需要的衣服,产生了不少垃圾,徒增处理费用。

  在志愿服务中,无序问题主要表现为志愿者特别是无组织归属志愿者的非理性参与。有些志愿者缺少救援的专业技能和自我保障能力,也没有必要的防护装具和防护技能,仅凭一腔热情盲目参与救援,到达灾区后反而成为救助的对象,甚至可能导致次生灾难。例如,1995年美国俄克拉荷马州政府大楼被炸后,一名志愿者在救援的过程中被垮塌的废墟砸中身亡。而且,大量志愿者的涌入可能会导致专业应急队伍和装备不能及时赶赴现场救援。在雅安地震中,就有一辆救援军车为躲避社会车辆而跌入深谷之中,造成人员伤亡。

  在国外救灾研究中,“汇集”(convergence)是要着力避免的一个现象,包括人员汇集、物资汇集和信息汇集。重大灾难发生后,人员及物资会向灾难现场聚集。包括寻亲者、志愿者、记者、研究人员甚至趁火打劫者等都会涌向灾区,造成人员汇集。他们可能给灾区带来大量的物资,造成物资汇集。此外,人们还会给灾区亲友集中打电话,造成信道拥堵和信息汇集。汇集不加管理,势必会导致无序。从供给与需求的关系来看,无序可能会导致二者不匹配,不仅滋生浪费,而且占用有限的救灾空间和宝贵的救灾资源,甚至可能引发救援冲突。任何不必要的人员、物资、信息流入都会增加救援工作的复杂性与难度,因此,追求救灾社会动员的有序性是科学应急、精准救灾的必然要求。

  社会公众由参与转向协商

  要实现救灾社会动员的有序性,政府首先要正确认识社会公众参与的意义与作用,正确处理自身与社会公众的关系。现阶段,救灾社会动员的有序性还需要政府的介入。但是为保持社会公众参与的积极性,政府不能采取命令、控制的手段强制维系秩序,而应该与社会公众形成一种无缝隙的合作伙伴关系。

  重大灾难发生后,政府一方面需要社会公众参与其中,发挥补充作用;另一方面又担心社会公众可能发挥负面作用。社会公众无法完美与政府配合的根本原因在于,救灾应急体系的设计给社会公众释放热情、展现能力预留的空间不足。政府延续传统模式,往往按照自己为主体、社会公众为参与者的思维模式来设计救灾应急制度。严格地讲,“参与”一词体现了双方地位的不平等,这意味着社会公众参与什么、何时参与都不是共同协商的结果。未来,应鼓励社会公众与政府同为灾难利益相关者,共同制定预案,共享灾难信息,做到互补应急、协同应急、合作应急,让社会公众在擅长的领域大显身手。这不仅会形成“自己的安全自己守护”的公众意识,进一步减轻政府应对灾难的压力,而且会形成守望相助的社会氛围,促进社会和谐。

  社会公众虽然救灾专业性不强,但是在具体的救灾工作中,并非所有分工都要具有专业性,如为救援队员和受灾公众提供餐饮等。救灾管理包括减缓、准备、响应、恢复四个环节。除了应急响应,社会公众还可以在其他三个环节彰显优势。政府的工作繁杂,很难持续性地将全部精力集中于救灾管理的全过程。而灾后恢复是一个长期的任务,涉及经济、社会、生态环境、心理四个方面。如果社会公众可以持久介入,其作用和效果自不待言。

  社会公众可以满足多样化、个性化的救灾需求,其所长正是政府之所短。因此,政府应该多向社会公众普及防灾应急知识,并与社会公众周期性地开展防灾救灾方面的应急演练,从中发现问题、磨合队伍。这是一个赋予公众以力量的“使能”(enabling)过程。只有这样,重大灾难发生后,公众才会有研判全局、调整自身行为的能力。也只有这样,政府“不鼓励志愿者自行前往灾区”的规定才不会被误读为粗暴的拒绝。

  (本文系国家社科基金一般项目“快速城市化进程中关键基础设施系统性危机应急模式研究”(12BGL109)、2015年北京市社会科学基金重点项目“京津冀跨域突发事件应急联动中的社会动员协调问题研究”(15JGA029)阶段性成果)

  (作者单位:中国人民大学公共管理学院)

责任编辑:梁瑞
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