发挥生态治理中财政政策的导向作用
2017年08月30日 08:41 来源:《中国社会科学报》2017年8月30日第1281期 作者:李天建

  生态治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,也是推进生态文明建设,突破资源环境对经济社会发展制约,实现可持续发展的必然选择。财政政策是国家实施宏观调控的重要制度和手段,近年来,财政政策在生态治理中发挥了重要的导向性作用。但是,距离生态治理体系和治理能力现代化仍有一定的距离。

  生态治理由末端转向源头

  优化生态治理财政政策,必须立足于生态环境问题产生的根源。以财政政策的激励约束机制为依据,实现问题与政策的匹配,从源头上解决生态环境问题。

  首先,优化生态治理财政政策的逻辑起点是,实现政治、经济、社会、文化和生态之间的协调发展。生态环境问题本质上是经济发展问题。改革开放以后,我国经济在高速增长的同时,对资源环境造成了一定的浪费、破坏。这种发展方式其实低估了资源环境的成本,没有完全呈现资源环境的价值。基于此,应通过财政政策将资源环境成本如实反映到企业生产成本中,促使企业转变发展方式,推动我国生态治理由“末端治理”向“源头治理”转变。

  其次,优化生态治理财政政策的依据是财政政策内含的激励约束机制。财政政策中的转移支付、补贴、绿色采购以及污染治理投资等政策,以资金直接支持的方式激励地方政府进行生态环境治理,引导企业绿色环保生产。而税收政策既可发挥激励作用,亦可发挥限制作用。税收优惠可以降低环保企业生产成本,鼓励企业优化环境生产要素的分配使用;以征税方式将排污者造成的负外部性内部化,增加企业污染成本,引导节能环保产业的发展。

  最后,推进财政政策优化的必然路径是,基于财税政策特点,解决生态环境问题产生的根源。一方面,通过生态环境补偿制度和税收制度重塑生态环境治理的激励约束机制,以财政政策激励地方政府、企业、社会和个人积极参与生态环境治理;以环境税矫正以往资源环境不合理的定价机制,引导企业理性决策;以税收优惠机制鼓励节能环保产业发展。另一方面,加快完善环境产权交易制度,引入市场机制,通过财政政策引导,促使生态治理由以政府为主导的“单中心”治理转向政府、企业、社会组织和个人等参与的 “多中心”治理。

  优化税收政策引导“绿色”发展理念

  生态治理现代化进程中,必须以实现经济社会绿色发展为出发点,结合我国经济社会发展“转方式、调结构”的逻辑,优化现有税收政策。

  首先,深化资源税改革,加快部署实施环境税,推进企业发展“转方式”。扩大资源税从价计征范围,适度提高资源税税率,以此展现资源环境的市场价值。同时,进一步扩大资源税的征税范围,在现有征税范围基础上,增收水资源、森林资源、草场资源等资源税。敦促高污染、高消耗、低效率企业转型,形成有利于生产方式绿色化的激励机制。

  其次,优化企业所得税和增值税,引导企业“调结构”。对企业购置使用保护环境、污染处理、节能节水等方面环保设备的,给予一定的税收减免;对企业研制的绿色产品、清洁产品以及资源综合利用生产的节能环保产品,实行增值税减免;对企业环保研发投资、节能投资实行投资优惠税收扣除和财政支持,引导企业发展绿色产业。

  最后,优化消费税,培养“绿色”发展理念。适度提高对资源环境破坏较大产品的消费税税率,如一次性筷子、实木地板等;适当提高高耗能产品的税率,如成品油。对符合节能环保标准的绿色产品消费给予一定程度的税收优惠,鼓励绿色生产和绿色消费,引导全社会树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。

  贯彻“谁受益、谁补偿”的原则

  总体来看,要进一步健全生态环境治理的制度体系建设,同时也应重视市场机制在生态环境治理中的作用。

  第一,健全财政政策体系。进一步明确中央和地方事权划分,加快建立起事权与支出责任相匹配的财政制度。完善省以下生态功能区转移支付办法,加大对限制开发区、禁止开发区以及国家重点生态功能区的一般转移支付,并加强监管以确保中央和上级环保专项资金与转移支付的有效使用。此外,完善政策的评估、考核和结果应用,引导地方政府转变经济发展方式。

  第二,完善转移支付制度。一方面,加大中央政府对中西部地区、贫困地区、生态脆弱地区、跨区域流域和生态保护重点地区的纵向转移支付力度,采用“因素法”测算转移支付,并在测算中增加生态环境权重。另一方面,应由中央政府推动建立地区间横向生态补偿制度,贯彻“谁受益、谁补偿”原则。引导生态受益地区与生态保护地区、下游地区与上游地区通过资金补助、定向援助、对口支援等多种形式开展横向补偿,保障生态保护区合理利益诉求。

  第三,落实主体功能区规划。“针对不同主体功能区的定位,采用不同绩效评价指标和政绩考核办法”,将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价考核体系。在确定转移支付标准时增设主体功能区因素,提高对限制和禁止开发区的一般性转移支付力度以及所在地方政府的财政收入能力,提升地方公共服务供给能力和基本公共服务均等化水平,降低该地区为增收而进行的破坏性开发行为。引导主体功能区从事与自身资源环境相适应的经济活动,实现区域经济发展与区域资源环境相协调。

  第四,引入市场机制创新生态治理方式。一方面,在财政补贴方面,对消费者购买某些节能环保产品直接给予补贴,引导节能环保产品的生产和消费;在财政投入使用方式上,更多地采用财政贴息方式,引导银行资金投向绿色产业。另一方面,明确企业环保投资主体地位,出台相应财税优惠政策,引导社会资本投入生态环保事业,在生态环保领域积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。此外,应借鉴国际经验,逐步建立自然资源资产和环境产权制度。在厘清环境容量、生态产品和自然资源的资源环境产权属性基础上,建立资源有偿使用和生态补偿制度,积极推广排污权有偿使用和市场交易,用市场机制实现生态环境的有效治理。

  (本文系甘肃省社会科学基金项目“双创背景下促进甘肃省小微企业发展的财政政策研究”(YB035)阶段性成果)

  (作者单位:西北师范大学经济学院)

 

责任编辑:常畅
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