【核心提示】在市场经济不断发展的背景下，政府更应该着力于市场监管、经济调节、社会管理方面职能的实现。尤其在快速社会转型期，政府应强化其市场监管的职能，朝着法治化、专业化与精细化的方向发展。

　　在社会变迁中，“领域分离”和“结构转型”是重要的样态，并随之带来社会利益的结构性调整。在互联网、医疗卫生、环境保护、食品安全等行业，由于国家监管不足带来的管理失序与行业失范累积了社会矛盾，增加了社会系统运行的压力。上述领域问题频仍，主要肇因在于社会监管发育不足与国家监管制度不完善。

　　公平的效率与有效的公平陷入两难

　　首先，政府侧重发挥经济职能。改革开放以来，各级政府成为推动经济发展的主要力量，同时也是需要进一步改革和优化的对象，这种融改革动力与对象为一体的主客同体格局，给监管工作带来了一些制约。另外，一些地方官员重视可测度的经济绩效，对经济质量、环境影响以及社会效应缺少足够的重视，导致政府缺少对企业逐利行为的规训，没有充分发挥监管职能。作为最有权威的公共机构，政府与企业的关系除了“法人”关系之外，更是政府与市场主体优势互补、协同发力的关系，但在现实中，一些企业主会主动与政府官员建立个人关系。这种不稳定的个人关系会增加国家监管的难度，也会损坏自上而下的监管体系。

　　其次，政府与企业存在“价值—资源”的公共性转化机制。政府需要借助企业推动经济发展，进而扩大社会福利。而企业在谋取自身利益最大化的同时，确实也增加了社会福利。价值的实现是客体主观化的过程，在这里，客体即是资源。政府和企业会将自然资源、政府优惠等政府资源同企业的利税、投资以及市场效应等企业资源进行交换，以实现两者双赢。

　　最后，社会监管创新不到位。在转型时期，资本与社会、资本与政府之间都存在复杂的博弈。资本的逐利性促使其将各种社会要素“裹挟”入相对粗放的发展模式中，这不仅损害社会发展，而且影响社会稳定。资本逐利性的肆意放大会影响社会和谐发展所需的效率基础和公平诉求，使公平的效率与有效的公平陷入两难。因而，在一定阶段内，以稳定促发展便成为亟待投入巨大人力物力去维护的治理目标。但是，一方面，由于社会自主性发育不足，与社会成员利益的合理诉求满足存在宏观差距；另一方面，促进公民权利的发展与有序参与政府治理创新的不足，难以构成监管资本与市场的有效社会力量，很容易出现监管执行不严的状况。

　　政府要平衡“放手”与“束手”

　　国家监管是在市场经济社会中，政府为了弥补市场失灵和社会失灵而采取的有别于传统政府干预行为的各种手段，是对市场行为目标进行的相对独立的主动干预活动。国家监管旨在克服市场失灵，实现社会秩序化建构，通过达致“效率—公平—秩序”的统一，进而增进公共利益。因此，解决问题的关键在于政府要在“放手”与“束手”之间达成某种平衡，通过社会自主性的发育与社会主体性的强化来重构政府监管与社会监管。

　　首先，加快政府职能转变，即从单纯的经济角色转向市场监管角色。在国家治理过程中，政府干预经济，甚至从事某些经济活动确实能够促进国家经济的发展。但随着社会由现代化中期向现代化后期的快速转变，政府也应该促进其自身角色的转型，逐步有序地将以往的发展性职能置换成公共服务性职能。通过公共服务型政府的构建，有序、有责、有效地扮演好自己的角色，发挥好现代政府的功能，进而实现其行政目标。一方面，政府职能转变的价值原点在于实现社会自主性。市场机制的成熟程度与社会自治能力的发育规定了政府职能的边界，市场条件下的法治政府与社会吁求下的能力政府的结合是实现政府职能转变的重要方向，市场和社会的基础规定性则厘定了建设监管政府的必然要求。另一方面，政府职能转变的重点在于满足社会公共需要。在市场经济不断发展的背景下，政府更应该着力于市场监管、经济调节、社会管理方面职能的实现。尤其在快速社会转型期，政府应强化其市场监管的职能，朝着法治化、专业化与精细化的方向发展。

　　其次，新型政商（企）关系的重构。我们应该把政商关系上升到法治的角度，而非囿于个人化关系。新型政商关系是制度化的政商关系、“法人”关系，制度、规则、法律应该成为维系政府和企业关系的纽带，并发挥必要的功能。此外，还要明确以下几对关系。

　　第一，在认识层面，明确权力和资本的关系。要警惕权力与资本的非良性结合，避免资本的权力化和权力的资本化所形成的“权力—资本”的利益交换链条。理顺权力与资本的关系，应在二者之间设置“防火墙”，使二者在各自应有的活动范围内运行。需要说明的是，“防火墙”的隔离并非要阻断其结合机制，而应通过法治化的方式来构建和提升它们的互动规范性和互动质量。第二，在政策层面，理顺政府和企业的关系。政府作为产权的界定者、市场规则的制定者和“违规越矩”的仲裁者，需要不断塑造自身以适应经济发展的自我治理体系。既需要克制不当的赢利冲动，又需要以理性化的方式来保护和发展市场，为企业的稳定预期营造优良的营商环境。第三，在实践层面，梳理官员与商人的关系。过分强调效率至上，随意移植“经济人”理念到公共治理场域，政府机构及其官员的自主性就难以得到应有的规范和约束，从而加剧权力的寻租、借租等行为。理顺官员和商人的关系，关键在于超越传统的基于“物本”理念下的政府治理，将其循序置换成基于“人本”理念下的社会合作治理模式，构建具有道德底线的新型政商关系。

　　最后，充分发挥社会的监管职能。作为法理上的监管者，政府收集市场信息的成本高，而且始终存在着信息收集不完整、信息碎片化的风险。而社会作为市场运作的主体，可以提供更为全面、准确、低成本的信息。政府可持续地把社会提供的市场信息转变为监管内容，将纷繁的社会信息纳入到政府信息治理的渠道。一方面，国家监管制度的构建应该充分考虑民众的利益诉求。国家监管是企业和社会之间进行交互规则选择，以确定能量交换方式的持续过程。这种监管方式的选择需要把资源的丰裕程度以及社会问题的紧迫程度纳入到考量范围之内，将公共议题及时有效地转化为监管课题，进而输出高质量的监管制度，降低社会运作的成本。另一方面，国家监管制度的构建应该考虑社会利益的整合和平衡。国家监管制度的设计应该以实现社会运行有序化、市场运作法制化、行政活动民主化为价值规约，通过设计、选择和执行具有利益平衡性、价值整合性的监管制度来实现对社会的秩序建构。

　　社会监管与国家监管还有很长的路要走。特别是处在利益不断分化的转型社会中，监管是一个永恒的课题。如果政府不能构建一个有效的监管制度，那么就难以从根本上构建一个现代化的市场经济体制。反过来，不完善的市场经济体制及运行规则也势必会影响国家治理体系和治理能力的现代化。

　　（本文系江苏高校哲学社会科学研究重点项目“社会治理创新的价值研究”（2015ZDIXM030）阶段性成果）

　　（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）