十九届四中全会明确提出，要“强化提高人民健康水平的制度保障”，推进国民健康治理现代化。然而，我国在国民健康治理方面的基础性立法长期缺位，这在根本上制约了国民健康的有效治理和长远发展。健康基本法的立法工作已启动近20年，其间在健康治理路线、因何立法和如何立法等方面分歧巨大。目前，拟作为健康基本法的《基本医疗卫生与健康促进法》已经过立法机关三次审议。但是，草案与立法机关的预设目标之间仍存一定差距。为保证科学立法、精准立法，有必要根据国情把脉国民健康治理的主要矛盾，并据此明确立法方向和立法定位。
国民健康矛盾及国民健康治理现代化需求
长期以来，我国国民健康领域存在三大类主要矛盾。第一类是体制机制矛盾：新时期国民健康事业若提升发展质量和改进发展方式，需要与经济、社会、生态、文化等相关领域相互支持和协同发展。然而，这些机制还缺乏基本的制度化保障。健康服务体系不健全，与十九届四中全会所提出的“生命全周期，健康全过程”要求还有很大差距。“看病贵”“医闹”等老问题尚未根治，慢性疾病和重大传染性疾病成为新时期的主要健康威胁。应对诸如此类问题，牵一发而动全身，有待充分打通各部门、各领域、卫生与医疗等之间的藩篱，并建立一整套包括政治资源、社会资源、物质资源、技术资源等在内的全面的资源动员体系。第二类是国民健康治理方式矛盾：旧有的医药卫生治理方式是以法律管具体、以政策管宏观，诸多重要基本制度、体制改革等方面的依据仍是政策。宪法中直接规定健康的两个条款难以统合极其庞杂的国民健康活动，也与体系庞大的卫生法律体系存在落差。第三类是卫生立法有效性矛盾：千余项卫生规范性文件基本上解决了有法可依问题，但是单行卫生立法呈碎片化、靶向式应对和侧重末端治理，立法的边际效益下降。卫生立法的主要矛盾已由注重数量的外延式增长，转变为追求立法质量的内涵式增长。
十九届四中全会进一步明确了“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的现代化治理要求。以此为据，若要充分保障全体国民的健康、解决上述矛盾、实现对国民健康的根治和善治，就有必要在有关国家治理的总体部署和框架内，解决国民健康事业发展的“一头两翼”问题：“一头”即实现国民健康治理现代化；“两翼”则是国民健康的治理模式和治理方式，即在内容上实现健康治理模式转型和优化升级，在形式上全面推进国民健康治理方式的法治化。
实现国民健康治理现代化，在内容上须实现健康治理模式的转型和优化升级。长期以来，国民健康领域的基础性问题是影响全局的体制机制问题，其本质是治理模式困局。我国传统的“健康治理模式”本质上是“医药卫生管理模式”，该种模式的总体特征是：以疾病应对为导向，以医药卫生行政部门为主体、以行政管理为手段，国民健康体系碎片化，卫生服务体系不完整、提供不充分。实践证明，这种模式已经脱离于时代条件和社会需求，甚至违背科学规律和社会规律，因而必然产生上述社会矛盾。目前，国民健康治理模式转换升级的时代条件已经具备。新模式应当具备的特征是：以健康需求为导向，遵循健康科学规律和社会科学规律，具备全方面、全周期的健康服务体系及相应的管理体系，尽可能系统地整合各种健康保障资源，能够动员整部国家机器和全社会的力量共同治理。这种从“以事为本”到“以人为本”、从“疾病应对”到“健康保障”、从“卫生领域单兵突进”到“各领域协同推进”、从“医药卫生行业管理”到“国民健康综合治理”的新模式，既符合世界卫生组织关于健康发展道路的最新研究认识（即“健康入万策”），也符合我国新时代的国民健康政策和时代潮流。
实现国民健康治理现代化是健康基本法的使命
从当前国民健康领域的主要矛盾、预期立法功能和中央的战略部署来看，立法的背景是时代条件和社会主要矛盾发生了转变。国民健康领域的主要矛盾是，从体制机制到治理模式、再到原则理念不适应社会现实和发展需要，健康中国战略和法治中国战略有待在健康立法的基础层面得到承接、落实和体现，传统的医药卫生管理需要优化升级为国民健康治理，并实现治理体系和治理能力现代化。
国民健康领域三大矛盾具有基础性、综合性、方向性和时代性。这些矛盾显然无法通过具体的技术性的医药卫生立法去解决；统筹落实“健康中国战略”、实现国民健康治理现代化、以法治的方式推动和保障国民健康治理模式转型升级的重大战略性任务，只能通过制定一部健康基本法去实现。因此，拟制定的健康基本法应当是匹配、对接并落实健康中国战略和法治中国战略的具体举措。它不应当是局限于医药卫生领域的立法，更不应当是一般的医药卫生立法，而应是作为在国民健康治理方面配套落实国家治理体系和治理能力现代化整体布局的一部分、在国民健康领域和法治领域全面深化改革战略布局的重要环节。因此，该法应当是一部战略性立法、框架性立法和改革性立法，是对健康法治建设和国民健康事业发展起顶层设计作用的基础性法律。这是该法在新时代应具有的历史定位。
制定治理型健康基本法应规避的问题
目前有两种倾向会影响健康基本法的制定：一是忽略研究健康领域的主要矛盾和该法的使命，二是偏离基本法的应有规格。为此，需要精准把握国民健康领域的矛盾变化并需要通过立法去解决主要问题，而这类问题因过于抽象而不容易识别。在立法定位方面，如果对国民健康领域主要矛盾变化及相应的治理要求缺乏深入分析，对党和国家有关健康治理现代化的战略规划和国民健康政策把握不准，这部综合性、政策性、战略性法律就容易制定为行业法、技术法、一般法。
不同层次的立法解决不同层次的问题。作为基本法，应当属于宏观立法，即把握方向、统揽全局、提纲挈领、顶层设计、谋篇布局、抓大放小，侧重于确立基本原则、明确基本方向、构建基本制度和铺设法治架构。尽管实践中诸多细节问题也很突出，但不是架构问题，也不是主要矛盾，更不是基本法的使命所在；况且卫生法律体系具有多层次性，不同层次和类别的法律各有分工，立法须分清矛盾主次、注意轻重缓急，细节问题是后续立法问题。作为关系国民健康治理现代化的综合性立法，不应刻舟求剑，仍沿袭传统行政立法、部门立法、行业立法、技术性立法的思维去设计。作为领域基本法，不应大题小做，试图以微观立法思路去解决宏观立法问题。作为母法，更不应舍本逐末、越俎代庖或借题发挥，应以具体手段解决具体问题。
治理型健康基本法的立法体现
作为治理型立法它应发挥“基础性”作用，具体体现为：第一，框定健康治理的体系、组织架构和范围，以发挥顶层设计功能。第二，根据《宪法》中的两个基本条款、习近平新时代中国特色社会主义思想、国家国民健康政策、健康中国战略和法治中国战略的规划，明确规定健康法治体系的基本原则和基本方向，以保证后续立法和法律实施符合宪法精神、符合社会主义原则。第三，确立体现国民健康治理新模式的基本制度、重要制度和关键性制度，特别是那些能够影响国民健康事业全局和长远利益的制度，以便起到纲举目张的立法效果。第四，明确基本法律关系、铺设法治架构，以确保治理模式转型的基本秩序。
作为治理型立法它还应具有“综合性”特征，具体体现为：第一，立法内容涉及对国民健康有影响的各类各级部门、各个事业领域和各个法治环节，以协调国民健康事业与其他事业、产业领域的关系，理顺各种健康治理手段之间的关系，处理中国与外国和国际之间的卫生合作关系等。第二，以“大卫生”“大健康”理念为指导，系统、全面、完整地规定国民健康服务体系和相应的治理体系。第三，吸收包括经济、行政、思想文化、社会等在内的各种治理要素。
根据立法“基础性”“综合性”的定位，这部法律应当锁定在宏观层次，定位为“国民健康宪法”“国民健康母法”。在功能上，该法不在于为具体的医疗卫生服务行为或行政监管行为提供行动指引，也不作为调整组织和个人具体法律行为的依据，而主要侧重于为整个国民健康治理提供法律基础和构建国民健康法治系统，并为具体立法提供上位法依据。在作用上，应在于解决现实的重大问题，即根本性问题、方向性问题、框架性问题、全局性问题；在于协调重要利益关系，即协调局部利益与整体利益、短期利益和长远利益、体系内利益和体系外利益；在于顶层设计、铺设基础，即构建整个健康治理体系和整个健康法治体系。在立法技术上，虽面面俱到但以点带面，既简明扼要且微言大义。
（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）
